貳、委外作業之內部分析

　

當我們初步瞭解委外的優點，並意識到單位內部產生委外需求之後，並不代表應該立即將非核心業務委外處理，也不是每個如法泡製的委外專案都一定會獲得成本降低、績效提升的成果。要達成一個成功的委外專案之前，須經過審慎的考量及評估。我們必須了解，評估委外的要素除了效益之外，也必須考量風險與成本，因此在委外專案開發之前，委託單位首先應完成需求規劃，其內容包含：目標需求、範圍描述、產品清單、技術性限制等。確實擬定需求報告後，再從效益、成本及風險等方面作評估，選擇最符合單位利益之方案。國外研究機構The Outsourcing Institute網站中，明確列出委外成功的十大原因如下：[6]

　

1. Understanding company goals and objectives 瞭解公司目標

2. A strategic vision and plan 策略性眼光和計畫

3. Selecting the right vendor 選擇適當的供應商

4. Ongoing management of the relationships 持續性的關係管理

5. A properly structured contract 架構妥善的契約

6. Open communication with affected individual/groups 與有影響力的個人或團隊開放溝通

7. Senior executive support and involvement 資深主管的支持與參與

8. Careful attention to personnel issues 仔細留意員工事務

9. Near term financial justification 近期財力認定

10. Use of outside expertise 運用外部的專業知識

　

彙整上述的十大原因，則可進一步將委外的過程歸納為三大部分：1.內部分析及需求評估；2.承包廠商選擇及契約訂定；3.執行及考核。[7]本章節將就上述步驟中的「內部分析及需求評估」進行介紹，將機構或單位產生委外需求時，初步應考量之層面陳述如下：

一、 瞭解委外動機

　

完整的評估分析不一定保證委外作業的成功，但未經詳細思考和規劃的動機卻多半會失敗。[8]雖然委外作業在企業界已經是相當普遍的作法，成功的委外也能為組織帶來相當的效益，但是為了確保委外策略的可行性，在執行委外專案之前，委外單位必須回歸到基本的問題來探討：作業的目的是什麼？哪些服務或功能應考慮委外？是否有執行委外的迫切需求？委外動機與整體策略之連結？要釐清上述問題，必須由委外的動機及理由談起。以企業界而言，通常尋求委外的原因包括：[9]

　

1. 降低成本

2. 改善服務品質

3. 取得難以獲取的專業知識

4. 利用其他企業的投資能力

5. 拓展經濟規模

6. 強調核心活動的管理

新村 敏則認為常見的委外原因有下列幾點：[10]

1. 對於高度技術的依賴

2. 避免過度的設備投資

3. 能力與負荷的調整

4. 對低成本的期待

5. 關係企業的培育

6. 企業發展的代替

　

而The Outsourcing Institute網站的文獻單元中也提到，一般而言公司會選擇外包的十大因素（Top 10 Drivers Behind Today’s Outsourcing Decisions）分別為：[11]

　

1. Accelerate reengineering benefits 加速組織再造的優勢

2. Access to world class capabilities 取得世界級的能力

3. Cash infusion 外部資金的注入

4. Free resources for other purposes 資源可靈活利用於其他目標

5. Function difficult to manage or out of control 管理及控制的困難

6. Improve company focus 增進公司的重點業務

7. Make capital funds available 有效利用主要資金

8. Reduce operating costs 減少營運的支出

9. Reduce risk 降低風險

10. Resources not available internally 內部資源未能達成

　

　

經由彙整上述委外原因及理由之後，可初步將委外單位的委外動機歸納為下列幾點：

　

1. 專注於核心價值並使人力配置更靈活

2. 降低成本或保持（資金）資源配置的彈性

3. 對特定技術的仰賴

4. 改善或提升特定業務的品質

5. 專業經驗的累積及專業能力的培養

　

　

二、 釐清內部核心價值

　

在上述的委外動機所歸納的結果中，成立的委外動機必須先釐清一個初始的要素：內部核心價值。我們可以將委外的本質視為一種能力的採購，也就是組織外部的製造部門，亦為組織中心的延伸，因此委外策略的決定，必須考量內部核心服務之方針。[12]密西根大學教授C. K. Prahalad首先提出核心能力（Core Competency）的觀點，這樣的觀點為企業帶來一種新思維，開始區分所謂核心業務與非核心業務，再視策略上的重要性採取不同的策略；對於具有競爭優勢、又是策略重點的價值活動，企業該採取自行發展（insourcing）的策略；對於沒有競爭優勢、但又是策略重點的價值活動，則採取策略聯盟的方式，利用策略伙伴的競爭優勢。對於有競爭優勢、但非公司策略重點的價值活動，則採取槓桿（leverage）策略，將技術或Know-how提供給其他單位；對於沒有競爭優勢、在策略上又不重要的價值活動則採外包（ outsourcing ）的方式，交付給具有競爭優勢的承包商提供服務。[13]國內一名負責金融界委外風險控管的業界人士表示，企業必須先釐清本身的核心價值，再確定委外的政策是否可行。換句話說，委外單位在決定「我是不是要委外」之前，必須先釐清自己的競爭位置，確立策略目標、分析需求，再決定哪些部分可以委外處理。[14]

　

以國立台灣美術館的委外案例來看，在考量人力配置的前提下，館方決定將數位化拍攝工作委外進行，然而館方訂立了嚴格的審核制度，針對正片成相精準度及數位檔案的修正原則，均以嚴謹的美學基礎作為標準，藉由經驗豐富的專業領域權威人士協助驗收工作，以絲毫不妥協的態度，確保每個作品的精髓儘可能被保留在數位化物件中，而館方典藏藝術原件的核心價值也沒有受到任何犧牲或減損。

　

1997年，Hawaii State Public Library System （ HSPLS ）曾經與Baker & Taylor（B & T）合作，簽訂長達五年的委外合約，但由於雙方在合作過程中缺乏溝通管道，且合約問題層出不窮，故隨即於同年7 月迅速解約。探討其失敗的原因，其中一點就是HSPLS將圖書館的核心業務：選書與採購，全權交由B & T辦理，失去核心價值的同時，該合作案也失去館內人員的支持。

　

三、 訂立明確的目標

　

在準備進行委外處理的初期規劃階段，最重要任務之一，就是要先確認管理團隊的成員希望從這份合約中得到什麼。當委外單位慎重分析過內部核心價值，也確認預計執行的委外作業符合整體發展策略之後，表示委外的需求在單位內部達成共識，進一步則必須明確訂定想要達成的目標，以及衡量目標達成與否的方法。[15]單位內部將委外業務的目標釐清，有助於後續流程的進行，避免讓一團混亂、未經整理的業務輕易進入委外程序，否則可能導致更混亂的情形，抑或無法達到委外作業預期的目標。例如對委外作業產生需求的主因是該業務耗費過多成本，則委外目標就是一開始提到的三大理由之中的「降低成本」，此時單位內部必須評估委外之後的效益，初步評估能節省幾個百分點的成本，並進一步詳細陳述所欲委外處理的項目、規格及標準，這個步驟除了作為內部評估委外執行必要性之參考內容，也是將來尋求委外承包商時對外提供之條件，投標之委外承包商得以依據這些目標評估專案的可行性，並提出對應的企劃案。[16]一般而言，未來與委外承包廠商接洽時所要求的達成目標，在此階段已出現大致的雛形。

　

國立台灣美術館在面對館藏品數位化專案之初，館員憑藉著工作上的經驗累積，認為數位化成果必須對美術館產生幫助，因此一開始預設的數位化目的，不只是為了把數位檔案呈現在網路上分享，而是應該預留更深一層的發展，於是在初步制訂數位化規格時也依循這個理念，並將之導入後續的承包廠商招標程序，於委外承包廠商投標時告知所需的規格及預設目標；又例如國立台灣博物館的「館藏民間古文書」數位計畫，也明確將工作內容列出為：1.藏品數位影像拍攝；2.影像驗收；3.紙本輸出驗收；3.metadata建製等四大項目，每個項目除規劃起迄日期之外，並敘述需完成的數量及程度，而日後各階段的驗收工作也確實依據這樣的標準檢視。必須注意的是，相關的規格及標準必須考量業界技術的現況，如果訂定不符合現實或過高的門檻，將來招標階段可能招致沒有承包廠商前來投標的窘境。

　

　

四、 評估委外之執行

　

委外單位經由委外動機的成立、核心價值的確立，並依據執行委外之動機及單位核心價值謹慎訂定出執行目標，緊接著就必須衡量這些目標是否真的以委外的方式進行？以何種類型的委外模式得以獲得最大效益？且單位內部是否能完全支援委外政策？以下就以各層面來探討。

　

(一) 依循準則評估委外需求

　

如何確認單位內部確實必須執行委外作業？簡單切要來說，Minoli認為，如有一份工作，外部的組織或人員能作得比企業本身更有效率，而且更符合成本要求，則此工作應由外部的組織或人員來作。[17]Greer, Youngblood & Gray也主張，當其他人可以表現得比你更好的時候，就應該選擇外包。[18]單位內部對於外包需求的決定必須有一套可供依循的準則，其準則乃包含技術、管理及經濟等各層面，新村 敏認為決定委外或內製時，有一些原則可以依循：[19]

　

1. 明確可能必須內製的理由

（1） 只有內部的技術或設備得以製作之特殊規格

（2） 客戶指定必須內製

（3） 必須保守技術上之秘密

（4） 由於專利問題而必須內製

2. 明確可能必須委外的理由

（1） 公司內部沒有所需技術或設備時

（2） 承包商擁有專利時

3. 根據品質優劣衡量內外製

（1） 以試做成品來比較兩者之品質

（2） 加工方法及機械設備等條件均齊備者

（3） 品質管理制度完善者

　

(二) 決定委外介入程度

　

外包介入到何種程度，必須依據組織或單位的經營方針來決定，也就是考量前述的核心價值，確立內部應致力於哪些環節，並審慎評估要將哪些程序委外處理。Loh & Venkatraman從「組織內部人力資源程度」及「組織內部技術資源程度」之角度出發，提出一外包決策模型，該模型包含八種決策型態[20]：

　

圖2-1、Loh & Venkatraman 之外包決策模型資料

來源：Loh & Venkatraman, 1991, pp.7-24，整理自李志祥，1999，p23。

　

　

1. 完全外包：完全由外包商負責作業規劃與執行，承擔資源所有權之風險；企業本身之涉入程度低。

2. 作業管理外包：外包商必須具操作企業複雜系統之能力；企業本身系統完備但缺乏具專業能力之人員。

3. 系統整合外包：外包商必須具備系統管理、整體規劃及運用之能力；企業本身期望將組織內部系統作有效連結。

4. 分時外包：外包商提供系統及人力，批次處理資料及業務；企業提供相關資料由外包商負責處理作業。

5. 建置採購合約：外包商建置系統；企業提供必要資訊。

6. 零售合約：外包商提供完整或特殊之系統支援服務；企業本身有足夠人力但無完整系統。

7. 維護設計合約：外包商提供系統發展及維護人員；企業擁有系統但缺乏人力。

8. 完全內部運作：企業系統由組織內部自行發展。

　

更簡單來說可將委外類型分為兩類：「全面委外處理」﹝full or total outsourcing﹞及「部分委外處理」﹝part or selective outsourcing﹞，前者意指某個管理功能領域中，百分之九十以上的作業、員工及資產等，都轉移至委外供應商的外包模式；後者意指被選定的委外處理的管理功能中，大部分還是留在組織內部自行運作。[21]在國科會數位典藏與數位學習國家型科技計畫的各單位委外經驗中，牽涉的委外執行種類大致上包含文字輸入、物件修復、物件掃描及物件攝影後製，基本上均為「部分委外」的類型。前面所提及之單位，包含國史館台灣文獻館的掃瞄委外、國立台灣美術館的館藏數位化委外及國立台灣博物館所進行的各式委外作業，均屬於部分委外的範疇，指定部分工作內容委任於承包廠商執行，而管理及監督之權責仍掌握於委外單位的手中。

　

(三) 確認委外的可行性

　

新村敏除了點出委外需求的評估理由之外，也明確列出執行委外專案時必須確定的三個條件如下：[22]

　

1. 品質確保

確定技術上得以達到物品或作業所要求的品質。

2. 適當價格

品質得以達成時，確定能夠在目標價格下製作或進行作業。

3. 交期確保

4. 品質與價格均符合時，必須確保能夠於指定交期前達到目標。

　

　

五、 建構專案管理機制

　

一個知名公司在曾經在委外作業累積相當的經驗，並將委外規劃的準備工作劃分為十二個關鍵步驟：[23]

　

1. 釐清目標及需求

2. 流程規劃

3. 找出潛在供應商並探求合作意願

4. 管理你的經理人和利益相關者

5. 與相關員工溝通

6. 提供供應商你的需求並執行審查

7. 評估供應商回應並持續對話

8. 驅使高層管理者參與工作

9. 組織和訓練合約管理團隊

10. 協議合約條款和同意服務水準協議書

11. 進行前述流程決定的轉移

12. 以協議期間與供應商達成的共識執行工作

　

一個委外活動成功與否，委託者必須擔負一半的責任。從上述的12個程序規劃，我們可以瞭解，要達成一個成功的委外專案，委外單位必須能夠掌握並重視每一個細節，從第一步的內部需求分析、目標訂定到尋求供應商、契約簽訂和實際執行，必須建立完整的流程及管理模式。此外，委外單位必須體認：並非找到適合的承包廠商，簽訂契約後就可以全然委任。完成簽約環節的同時，必須制訂服務品質規範，後續的委外業務執行過程亦需確實定期監控和管理，換言之，完善的專案管理機制是委外成功的重要條件。茲將委外作業中涉及專案管理的幾個觀念陳述如下，詳細的專案管理流程規劃請參閱下個章節。

　

(一) 瞭解內部承擔之風險

　

許多企業及研究學者都己逐漸意識到委外的優點，然而執行委外常常非能如心所願，仍存有許多潛在的問題，根據Hay在1998年之調查報告指出，造成委外失敗主要因素包含承包商缺乏主動積極、合作團隊人員之離職流動、資料傳遞錯誤等。企業選擇合作承包商時可運用各種機制以降低失敗機率，例如：設立管理團隊、建立承包商評估與遴選程序、釐清服務傳遞模式與期待等。[24] 在企業界中，常見的委外風險有下列幾項必須列入考量[25]：

　

1. 收回委外業務

　

如果需要，可以在合約中列入往後可能採取的委外業務收回動作，這部分必須確保委外單位能夠毫無困難的接手，而不致使業務產生中斷的情形。

　

2. 承包商的併購或歇業

　

並非所有的承包商都有極佳的管理階層，而且執行期間也可能在某些方面遇到麻煩，或是做出錯誤的決策，因而半途中斷服務，留下一個爛攤子給委外單位收拾。這種情形下客戶絕對是最大的受害者，因此回歸到當初選擇承包商的階段，當我們列出決選清單的時候，務必要非常謹慎的瞭解每一個承包商的狀況。

　

3. 考量承包商的彈性

　

在委外處理的情境中，委外單位可以事先提出關於彈性的要求，以應付意料之外的業務需求。舉例而言，合約中可以說明，服務品質應保持穩定一致，而不考量未來工作量的變化。

　

4. 委外單位掌握的專業知識

　

站在委外單位的立場，採用委外處理之後，管理人員必須隨時掌握正在執行的專業技術，對於這些專業知識與技能盡可能保存下來，否則這些珍貴的智慧很容易就會消失無蹤，或是隨著主導的管理人員離職而流失。

　

針對承包廠商的彈性為例，國立台灣美術館在進行館藏數位化委外作業時，均事先闡明數位化成果必須對照原作驗收，並由專家學者審核，但對於驗收的方式及嚴格程度則保留彈性空間，由館方另行制訂驗收流程，契約中並無明文規定。此外也在合約裡明訂，會因為業務需要而抽換數位化物件，因此有時會在作業上做調整，例如修復時程趕不上專案進度的話，就會安排到翌年。

　

(二) 瞭解承包廠商的選擇原則

　

上述的委外風險中，相當重要的一項是承包廠商的狀況，因此在選擇委外承包廠商時務必慎重並依循相關準則來觀察評斷。對委外承包廠商的選擇，The Outsourcing Institute列出應考量的十項因素（Top 10 Factors in Vendor Selection）：[26]

　

1. Commitment to quality 對品質的承諾

2. Price 價格

3. References/reputation 承包商的聲譽

4. Flexible contract terms 彈性的契約條款

5. Scope of resources 擁有的資源及能力

6. Additional value-added capability 額外的加值能力

7. Cultural match 文化層面的適配度

8. Existing relationship 現有的關係

9. Location 承包商的所在地

10. Other 其他

　

另外新村 敏在著作中以某公司為例，認為承包工廠的選定標準分別為下列幾項[27]：

　

1. 經營者的人格與經營能力

2. 經營狀態

3. 機械設備及加工技術的優秀性

4. 管理及督導人員的優秀性

5. 專業技術人員的程度

6. 技術人員的人數及技術內容的程度與經驗

7. 企業的管理水準

8. 勞資關係

9. 地理條件

10. 與本公司以外之其他中心企業之關係

11. 資金（資本力、金融力）狀況

　

綜觀於上述的各項選擇標準，不難發現存在著許多共通的原則。有學者則進一步歸納出階段性的評斷要素，也就是在初期評估可能合作的承包廠商時，有四項要素通常會優先列入考量：[28]

　

1. 值得信賴的程度：委外承包商有多少經驗？現在所擁有多少客戶？

2. 可靠度：委外承包商是否能滿足需求？

3. 作業彈性：委外承包商的作業模式是否只有一種？是否具有迅速調整工作模式的彈性，以符合委外單位的需求？執行期間是否能依據狀況作進一步調整？

4. 專業技能：除了委外單位提出的目標之外，承包商是否擁有更多額外的資訊或技術，以滿足將來可能產生的需求？

　

換句話說，被選入決選清單的承包商，必須對上述四個基本條件已達成到一定的程度的滿足，才能進入下一階段的評選標準[29]：

　

1. 可能獲致的成本節省

2. 服務品質

3. 管理技能

4. 人力資源政策

5. 轉移技能

6. 合約事項

7. 內部專業知識與控管

　

除了上述對於委外承包廠商的評價標準之外，政府對於公家機關委外招標流程制訂了詳細的標準和法規，是各單位或組織實施委外作業時必須確實瞭解的一環，相關訊息將於第五章「招標與遴選承包廠商」中有進一步的解釋和說明。

　

(三) 訂定明確的合作關係

　

這部分包含規格需求的擬定與契約的簽署。為使委外工作的執行內容得以更加明確，並與招標承包廠商建立溝通管道，於遴選承包廠商之前，必須審慎的提出「建議書徵求文件」，制訂完整的規格需求書會讓委外專案的成功率大幅提升，並讓委外專案結案時與預期目標更為接近，相關資訊請參閱第四章「建議書徵求文件」。

　

在成功選定符合所有條件的承包廠商之後，接著要面對的是契約的簽訂，這是個攸關委外專案成功與否的重要環節。簽訂契約之前雙方應該坐下來討論往後的合作基礎並達成共識，確定往後的合作模式及關係。[30]合約的簽訂則以所達成的共識作為基礎，並以清楚、正確和普通的用語來制訂適用的工作範圍，以及明確定義出合約保障範圍內各方的角色、責任、義務和期許。一份合約的重要性可由下列四點來強調：[31]

　

1. 合約是一項管理風險的重要工具

2. 有助於將委外單位和承包商對於合作關係的期盼透明化

3. 合約通常成為日後幫助溝通的工具

4. 委外單位可將良好的合約視為日後的工作文件

　

許多委外案件以棘手的結局收場，常是因為企業未留意與所承包廠商簽訂的契約內容。例如最常見的錯誤，是企業允許服務供應商先行擬定服務條款契約，事實上，委外單位應重視契約擬定的環節，自行訂立符合本身需求的契約條款，以杜絕承包廠商謀取額外利益或發生達成率不符預期的情況發生。[32] 前述的 HSPLS與B & T合作案中，委外作業失敗的另一個重要因素即是因為HSPLS 沒有掌握該合約的主控權，將其全權交付於Baker & Taylor 公司，忽視契約簽訂的重要性，最終導致委外合作的失敗。[33]

　

(四) 確實監督並適時修正

　

正因為委外作業有其風險存在，因此為確保委外專案得以順利執行並達到預估的目標，階段性的驗收工作是不可輕忽的一環，除了檢視承包廠商是否依照合約履行工作內容之外，也必須建立良善的溝通方式和管道，以雙方都接受的方式，讓先前所制訂工作流程中，發生窒礙難行的部分朝更順暢的方向修正。

　

由國立台灣博物館主導的「館藏民間古文書」數位計畫，在工作報告中翔實記載了委外單位與承包廠商在執行期間的互動紀錄，茲擷取部分內容如下：

1. 初入庫時，承包商表示其希望的工作進行方式為早上進行輸出及影像驗收，下午至晚上拍照。

　

2. 承包商雖承諾每日皆會入庫，然爽約及遲到現象層出不窮。

　

3. 雖然有紙膠帶、真空吸盤、紙鎮及玻璃來幫助藏品平整，但有些藏品不適用以上方法。在影像驗收時，以內文能否正確判讀為依據，若影像模糊部分不影響藏品內文之完整性，則視作合格驗收。

　

4. 對於影像上出現的瑕疵，試圖與之解釋亦無效，最後雖強迫其以重拍解決（而且品質良好），但承包商不願正視錯誤，卻欲模糊焦點、推卸責任的蠻橫態度，實在令人無法苟同。

　

5. 本次數位計畫在入庫前，曾與承包商就拍攝方式進行協調。當時承包商曾經就是否需擺放標籤一事提出意見，表示製作標籤花錢又花時間，不如在拍攝當下直接將檔名改成藏品編號即可。但經過這次拍攝，越發覺得擺放正確的標籤實為相當重要、不可隨意省略之步驟。

　

同樣的情形也可以在國美館的委外業務中看到，館員朱純慧小姐表示，所有照片輸出樣版旁均須貼上色卡，因為這些圖像將來都是為了印刷用，當回溯比對時，色卡就是重要的訊息來源，因此特別強調其完整性。而之前曾發生美工人員將圖片正反錯置的情形，所以後來也設置「正」字標籤，除色卡之外增加「正」字標籤以確認照片方向，數位化流程也在這樣的過程中一路修正。從這些案例中來看，一再說明了委外作業在實際進入執行階段之後，必須持續監督承包廠商，並進行適度的調整導正，避免看似細微的錯誤，經過長期累積形成無法挽救的局面。對於委外專案的管理議題，應以品質管理的精神作為立足點，並以具有共識的合約作為溝通工具，後續將於第六章有深入的介紹。

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